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国家公园体制试点要先行先试
发布时间:2018-01-10 16:44 浏览次数:
  新闻摘要--> 在日前举行的全国林业厅局长会上,国家林业局宣布启动乡村绿化美化工程,助力乡村振兴战略,将分两步走建成美丽宜居乡村。到2025年,使乡村人居环境接近或达到城市水平;到2035年,乡村人居环境达到或优于城..   在日前举行的全国林业厅局长会上,国家林业局宣布启动乡村绿化美化工程,助力乡村振兴战略,将分两步走建成美丽宜居乡村。到2025年,使乡村人居环境接近或达到城市水平;到2035年,乡村人居环境达到或优于城市水平,基本建成生态和谐、产业发展、乡风文明、生活富裕、各具特色的美丽宜居乡村。
  中央农村工作会议对实施乡村振兴战略作出明确部署。生态宜居是乡村振兴战略的重要任务,绿色是乡村振兴的底色。如何更好地贯彻“绿水青山就是金山银山”理念,围绕实施乡村振兴战略和推进脱贫攻坚,发展生态林业、民生林业、现代林业,成为林业现代化的一个重点所在。
  筑牢生态绿色根基
  “金秋更映枫叶红,严冬依然傲霜雪”,隆冬时节,行走在浙江安吉的乡村,苍翠欲滴,竹海绵延。不论是山地丘陵、还是河谷平原,放眼望去,处处生机勃勃,绿意盎然。
  “能收获这幅图景,源自我们坚持生态立县不动摇,保持战略定力,持续护美绿水青山。”安吉县委书记沈铭权介绍,安吉七山一水两分田,我们深知只有有了青山才会有绿水,做好森林资源的保护文章成为护美绿水青山的重中之重。
  在乡村振兴中,乡村既要生产物质产品,也要生产天蓝水绿山清的生态产品。根据中国第二次全国农业普查资料,全国行政村有63.5万个,其中,平原区有24.2万个,丘陵区19.7万个,山区有19.6万个。这些村子地理条件和资源禀赋不尽相同,实现生态发展需要因地制宜。
  国家林业局局长张建龙介绍,国家林业局推进乡村振兴战略,将以行政村为单位,按照“先易后难,分步实施”的原则向前推进。
  目前,国家林业局已启动编制《全国乡村绿化规划(2018-2025年)》《乡村绿化美化工程实施方案》,将从五方面发力,提高乡村生态宜居水平,夯实农业农村现代化的生态基础。其中,加强乡村自然生态系统保护、加快乡村绿化美化建设、提升林业发展质量成为首要的三大途径。
  张建龙介绍,为加强乡村自然生态系统保护,国家林业局将统筹考虑乡村自然生态整体性和系统性,严格保护乡村地形地貌、水体山体,严格保护库塘、沟渠等具有历史价值,仍能发挥作用的生产生活设施。为加快乡村绿化美化建设,将坚持人与自然和谐共生,筑牢“绿水青山”变为“金山银山”的生态基础,建成四季有景、处处是景的美丽乡村,乡村绿化覆盖率力争到2020年达到30%,到2035年达到38%,到本世纪中叶达到43%。此外,还将通过提高林木良种使用率、加强森林抚育经营、低产低效林改造等方式,提升乡村森林质量,提高人居环境质量。
  发展绿色富民产业
  最新数据显示,2017年我国林业产业总产值已突破7万亿元,在绿色发展理念引领下,“绿水青山”正在源源不断变为“金山银山”。
  产业兴旺是乡村振兴战略的首要任务。实施乡村振兴战略,推进林业现代化,重在兴林富民,关键在产业发展。
  对此,国家林业局将深入推进林产品供给侧结构性改革,促进一二三产业融合发展,突出区域优势与特色,加快发展绿色富民产业,加大无公害、绿色、有机林产品的供给,让“叶子、果子变票子”,助力林业精准扶贫。
  “2018年要建设一批特色经济林、花卉苗木基地,通过改培大径级用材林、珍贵树种、经济林及竹藤花卉等,增加农民收入,提升农民生活水平。还将确定一批森林小镇、森林人家和生态文化村,加快发展生态旅游、森林康养等绿色产业,推动产业兴旺,增加农民收入,助力精准扶贫。”张建龙说。
  改革是林业产业发展的重要动力。在林业改革中,国家林业局将做好集体林业改革试验示范,积极推行集体林地“三权分置”,完善集体林业社会化服务体系,加快培育新型林业经营主体,促进多种形式的适度规模经营。
  此外,国家林业局还将在乡村振兴中大力弘扬乡村生态文化,传承发展森林文化,营造环境优美、生态良好、富有地方文化特色的乡村景观,努力保持乡村原始风貌,真正留住乡情、记住乡愁。  新中国成立以来,以自然保护区为主体的自然保护地管理体系保留了我国自然资源的精华部分。但是,由于大多数自然保护区是在抢救性保护的情况下建立的,没有经过系统的科学设计,存在着数量多、质量不高,规划不科学、功能区划不合理,权属有纠纷、管理机构薄弱等问题,而且与当地经济社会发展存在矛盾和冲突,所以难以实施真正的严格管理,且多“重建设、轻保护”。为了破解这种传统的、“孤岛式”和“壁垒式”的、封闭的保护体系的弊端,实现经济社会发展与生态环境保护并重的目标,自1996年起云南省就开始探索建立国家公园这种新的保护方式。经过10年的实践探索,2006年8月,云南省以碧塔海省级自然保护为依托建立了普达措国家公园。两年后,国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省,同意依托有条件的自然保护区开展国家公园试点工作;同年,环境保护部和国家旅游局联合宣布黑龙江汤旺河为国家公园试点。2014年初,环保部批复浙江省开化和仙居两县开展国家公园试点。
  然而,这些试点都是探索性的,并没有形成真正意义上的国家公园。总结以往由部门主导的国家公园试点可以看出,虽然在探索一种被称为“通过较小范围的适度利用实现大范围的有效保护”的新方式上取得了一定进展,但仍然存在着以下几个突出问题:一是在管理理念上偏离公益性原则,突出经济导向,国家公园成了地方的“GDP发动机”和企业的“摇钱树”;二是管理体系混乱,自然保护区管理中“条块分割与职责同构”的多头管理弊端在国家公园试点中并未得到解决,生态系统的整体性被条块利益所肢解;三是由于获得的财政拨款极其有限,迫使一些试点地区走上了以“国家公园”为幌子极力招揽旅游者的歧途,扭曲了国家公园建设的初衷;四是政府既建管理机构又建旅游经营公司,使得政企不分,企事缠绕,两权粘连。
  2015年12月9日,中央全面深化改革领导小组批准了三江源国家公园体制试点方案。作为第一个真正意义上的国家公园体制试点,三江源国家公园在推进中既要逐步摆脱前苏联模式的深刻影响,也不能照搬照套西方国家自然保护地的分类体系。要立足三江源生态保护实际,坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,坚持山水林田湖草系统治理的理念,坚持绿水青山就是金山银山的理念,注重运用系统思维保护生态环境,注重发挥市场机制积极作用,注重提高社区参与水平,努力在国家投入、公益性保障和地方利益保障之间找到平衡点,形成“政府主导、多方参与、区域统筹、分区管理、管经分离、特许经营”的保护管理体制,走出一条具有中国特色的国家公园建设之路。
  第一,坚持生态保护优先原则,突出国家公园的国家性、公共性和公益性。三江源国家公园建设与管理必须突出生态保护第一原则,以国家意志加大对“中华水塔”的保护力度,体现国家公园的国家性、公共性和公益性。国家性是国家公园的基础,三江源国家公园范围内的土地所有权全部为全民所有,试点期间由青海省人民政府代国家行使对国家公园的所有权;公共性是国家公园的本质,既要保障国家生态安全,促进人与自然和谐共生,又要为当地居民和区域外居民提供游憩、科普、探险、健身等服务;公益性是国家公园的特色,要克服地方政府和企业借机发展旅游的强烈冲动,强化生态保护及人类对自然资源的永续利用。推进三江源国家公园体制试点,既要注重保护生态环境,也要把国家公园建设成为一个人们居住、工作和休闲的地方,同时还应适度发展环境友好型产业,实现保护、生活、工作和游憩四位一体的目标。
  第二,增强国家公园体制试点实施方案和相关规划的科学性和权威性。我们要努力以国家公园体制试点为突破口改革和完善我国自然保护地管理体系。在三江源国家公园体制试点实施方案和相关规划的编制中,既要强调政府管理部门的主导作用,又要注重吸收专家学者的思想,尤其要尊重地方政府和社区居民的意见建议。同时,要率先开展“多规合一”改革,强化规划引领,同步开展自然资源资产负债表编制、生态保护红线划定等,使之成为生态领域改革的综合试验场。实施方案和相关规划应成为三江源国家公园建设与管理的根本遵循,公园内各类组织与个人都应严格践行。
  第三,建立共建共治共享、发挥农牧民群众主体作用的保护管理体制。推进国家公园体制试点,要改变单纯提高行政管理级别、增加管理人员编制的传统思路。既要重视运用行政和法律手段,也要逐步树立与社会组织、社区居民等建立合作伙伴关系的新理念。行政与法律等强制手段是推动国家公园建设与管理的重要保证,但在利益主体多元化的今天,还要运用民主协商甚至讨价还价的方式,实现政府、社会与市场三种力量的有机整合。特别是对于公园内社区居民,要从“排除式”转变为“涵盖式”管理策略,改变以前人与保护区相分离的管理方式,提高社区居民的参与水平,完善社区居民参与机制,积极构建管理部门与社区的合作伙伴关系。建立由当地群众广泛参与的合作伙伴关系,开展形式多样的社区项目,保障群众的知情权、参与权、监督权。当地群众既可以参与国家公园内的草地湿地保护、生物多样性保护、环境监测、资源调查、生态恢复以及宣传等保护性工作,也可以在环境容量允许的情况下适度发展生态畜牧业、民族手工业、生态旅游业等产业,实现生态保护与精准扶贫相结合,坚持好“人与自然和谐共生”的基本方略。
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